中国十个五年计划研究报告-第2章

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响？对这个问题，要抓紧调查研究，作出符合实际的分析。……总结历史经验，计划定得过高，冒了，教训是很深刻的，这方面的问题我们已经注意到了，今后还要注意。现在我们要注意另外一个问题。”＇1＇从制订第六个五年计划开始，作为我国经济和社会发展的中长期计划，就开始步入正规化轨道，必须经过全国人民代表大会审核通过。在编制方法上随着市场调节的范围越来越大和指导性计划指标成为主体，五年计划和年度计划的指标体系也趋于简化。在编制方法上，人民的知情权和参与权也逐渐提高。特别是第十个五年计划的编制，更是公开征求意见和建议，形成人民群众广泛地参与。

（四）五年计划的实施效果有很大提高。

后5个五年计划与前5个五年计划相比，有很大的差异。简单地说，主要表现在以下六个方面：第一，前5个五年计划都是以单一公有制和计划经济为目标模式，结果越搞问题越多；后5个计划，则是以多种经济成分并存发展和市场经济为目标模式，结果渐入佳境。第二，前5个计划都是贯彻优先发展重工业和进口替代战略，实行高积累，结果导致农轻重结构失衡，人民生活长期得不到明显改善。第三，前面5个都是高指标，导致经济紧运行；后面5个则指标普遍不高，而实际执行结果一般都超过。第四，前5个计划，除第一个五年计划在苏联的帮助下正式形成外，其余4个都没有正式形成和经人大讨论通过。后5个计划都经人大讨论通过颁布，尤其是第10个五年计划，人民参与程度更高。第五，前5个计划的特点都是不断强化政府的经济职能政府管的越来越多，计划管理越来越依靠行政手段；而后5个计划，则是相反，政府的经济职能和权限逐渐收缩，让位于政府，由“全能型”向“效能型”转变。第六，前5个五年计划的经济效益，除第一个五年计划经济效益很好，但社会主义改造的后遗症也不小外，其余4个五年计划经济效益都不理想，经济增长波动很大。而后5个五年计划，则表现出政府调控和管理经济的办法逐渐走上正轨，水平越来越高，成本也越来越小，促进和保证了国民经济的持续高速增长。

三

中华人民共和国从建立至今已经走过了54年的风雨历程，就经济和社会发展来说，与54年前的饥寒交迫相比，中国已经发生了翻天覆地的变化，进入了小康社会。回顾这段历程可以看出，中国经济和社会的发展，始终是在政府主导下发展的，其中宏观计划管理是政府领导经济建设的重要手段。

在这54年里，就宏观经济管理来说，我们经历了建国初期建立在多种经济成分并存基础上的计划管理与市场调节相结合的新民主主义经济体制，经历了单一公有制基础上以行政性指令计划为主的计划经济；改革开放后又经历了计划管理与市场调节相结合的过渡体制（1979～1991），社会主义市场经济体制。在经济体制的急剧变动中，我们既有成功的喜悦，也有失误的挫折，但令人欣慰的是，我们终于找到了符合中国国情世界发展趋势的政府管理经济的目标和模式，并以此不断地完善我们的经济体制、丰富管理经验。我们课题组承担这项研究任务并编写出这本书，目的就是推进这方面的探索。

＇1＇　《邓小平文选》第三卷，22页，人民出版社，1993。

第01章　中华人民共和国实施计划管理的基础和条件

·1。实施计划管理的基础和环境

1949年10月1日建立至今的中华人民共和国，是在中国共产党领导的新民主主义革命胜利的基础上建立起来的。从经济基础和生产力水平来看，中华人民共和国是建立在以传统农业和手工业为主、并经过长达13年的战争破坏的落后经济之上的。而从经济体制来看，中华人民共和国则是在长达22年的革命根据地和解放区的新民主主义战时经济体制基础上延续发展起来的。从外部环境看，中国的新民主主义革命的无产阶级领导、追求民族独立和反帝的性质，使得它得到国际社会主义阵营的支持和受到帝国主义阵营的反对，使得中华人民共和国自成立之日起，就不得不在以苏联、美国分别为首的世界两犬阵营中作出非此即彼的选择。

一、历史渊源：解放区经济及其体制特点

如果说新中国经济体制是建立在旧中国留下的经济基础之上的，那么可以说，新中国的经济体制则是直接来源于解放区的经济体制，两者之间存在着一种继承、推广和发展的关系。

抗日战争和解放战争时期，是解放区经济体制逐渐走向成熟的时期，从抗战到1949年建国前的13年间，约有10年的时间，解放区基本上是处于北方农村。在抗日战争时期，甚至可以说主要以偏僻的乡村为主。

解放区的上述区域特点，导致解放区的经济呈现出以下三个特点：

一是解放区经济水平就全国来说，基本上处于比较落后的状态，现代交通、能源、工业几乎没有，即使农业发展水平，较之江南也很落后，剩余很少。

二是处于严酷的战争条件下。在1947年7月人民解放军转入战略反攻以前，中国革命根据地基本处于战略防御状态，在基本没有外援的情况下，靠落后的农村经济支撑。因此，政府一切政策的出发点和主要目标，是保证革命战争的需要。三是解放区大多数时间受反革命势力分割、包围、破坏。处于战争环境中的解放区经济，不仅大多数时间受到反革命势力的分割、封锁，不得不陷入一种区域性、脱离城市的自给自足状态，而且受到战争严重破坏，如抗战时期日寇对解放区的残酷扫荡、解放战争初期国民党对解放区的进攻和破坏等。

解放区的上述经济特点和解放区面临的战争环境和斗争需要，使得解放区经过多年的探索和完善，逐步形成了一套适合于农村条件和战争环境的经济体制。这种经济体制具有以下几个特点：

1。战时经济体制，经济工作的目标是革命战每第一、改善人民生活第二。这种体制一方面表现在政府的财政体制及政策主要是为革命战争服务的，另一方面表现在解放区的资源配置（物力、人力）是以革命战争的需要为第一位的。解放区的金融、工业、商业、外贸（主要指区域之间的贸易）制度和政策也都是适应革命战争的需要，对敌经济斗争是解放区经济工作的重要组成部分。

2。以分散落后的个体私营经济为主体的多种经济成分并存。在1948年以前，解放区主要由北方的农村和小城镇构成，这里经济落后，以传统的农业、手工业和集市贸易为主，几乎没有大规模的现代工矿交通运输业。

3。统一领导、分散经营的管理体制。在上述环境下，一方面革命战争需要在人力物力方面加强政府的权力，调动一切可能调动的资源来支持革命战争；另一方面，战争分割和落后分散的个体私营经济，又使得政府（特别是中共中央）又不可能将干预经济的权力深入到广大的生产部门，为了解决这个矛盾，解放区在经济管理方面采取了因地制宜、因时制宜、因部门制宜的办法，凡应该集中而又可能集中的则由各解放区政府统一管起来，凡应该集中而目前没条件的暂时不集中，凡不需要集中的则一律不集中管理。在上述原则下，一般来说，财政、金融管理权限一般都集中在备解放区政府之中，如财政实行统收统支，银行货币发行权、信贷权集中在各解放区政府统一掌握，对于公营重工业（主要是军工）、商业企业，实行统一领导分散经营，对于广大的个体、私营农业、工业、商业，则主要是根据政府政策法令实行间接调控，必要时采用行政手段辅助。

4。实行党对经济工作的一元化领导。中国共产党是革命根据地的创造者，是整个革命根据地政治和军事的核心组织和灵魂，也是全国众多分散的根据地联合结成整体的组织机构，它在根据地创造发展和革命战争中的组织领导作用是不可替代的，它所具有的纪律严明，步调一致，高效率，牺牲精神都是战争年代解放区政权在艰难困苦条件下赖以生存发展的基本原因。因此，在解放区政府中，实际上是实行党一元化领导的，即无论是政治、经济、军事、文化等一切工作，都是在共产党的统一领导下，共产党有最后的决策权。

二、政治背景和条件

新中国的成立，是中国共产党领导全国人民，经过28年浴血奋斗的结果，作为新民主主义革命的成果，从政治上来看，它为新中国的经济体制提供了以下的前提条件。

首先，新民主主义革命的胜利，杜绝了中国向西方那样由封建社会逐步发展到资本主义社会的可能。从1921年至1949年建国前，实际上代表着两种发展方向之争的国共两党的角逐以国民党失败告终。共产党的胜利，得到全国绝大多数人的拥护，说明它具有强大的力量，另一方面，也说明资本主义力量在中国的弱小，它不足以与共产党领导的工农小资产阶级力量相抗衡，中国共产党是一个以马克思列宁主义为揩导思想的政党，是以在中国贯彻社会主义为目标的政党，中国共产党获得全国政权后，它必然要防止中国走向资本主义社会，而会引导和制约其向社会主义社会方向发展。

第二，自1840年以来，中国在帝国主义和封建主义的双重压迫下，逐渐沦为半封建半殖民地社会，资本主义经济发展缓慢，始终没有获得统治地位，与此相对应，资产阶级的民主政治制度也始终没有建立起来，从清王朝到国民党政府，都是实行愚民政策和独裁统治，使得新中国的政治建设缺乏现代政治所需要的文化和基本民主政治基础，因此新中国在民主和法制建设方面将面临着较大的困难，人民的意志和愿望怎样及时准确地反映出来并左右政府行为，仍然是一个有待建立和完善的重要问题。

第三，中国共产党在新中国政权中具有不可动摇和挑战的领导地位，新中国的产生是枪杆子里面出政权。中国共产党的执政地位是战争选择的结果，不是和平选举产生的。因此中国共产党的执政地位实际上并不受其他政治力量的左右或政治形式的制约，没有哪个阶级或社会集团有权力和力量来改变中国共产党的执政地位或来约束它，实际上，建国以后，中国共产党继续实行了一元化领导。

第四，中国共产党是一个纪律严明、步调一致、具有理想、富于牺牡精神、高效清廉的政党，它得到全国绝大多数人民，尤其是广大农民和工人的真心拥护，其政治基础是相当稳固的，中国共产党的强大组织不仅深入到广大农村和城市基层，成为城乡基层政府的核心组织，而且深入到农村和城市企业及文教卫生等事业单位，成为这些企事业单位的领导核心。它的严明纪律，自我牺牲精神以及强大的组织和众多的人才，使得它的方针政策能够得到迅速有效的贯彻，中国共产党政治效率之高不仅是中国历史上没有的，也是当时世界其他国家所无法比拟的。

另外，值得一提的是，经过28年的探索和实践，中国共产党在政治上和思想上已经成熟起来，它不仅形成了一整套适合中国国情的新民主主义理论，并制定出相应的具体方针政策，而且也具备了治理国家的能力，即必要的成熟的干部队伍和比较成熟的政治手段、方式。

实际上，在一个生产远没有社会化、统一市场还没有真正形成、地区和行业之间经济发展还非常不平衡的大国，要实行政府主导型的经济运行，特别是实行计划经济，就更加要求政府的权威和权力的集中，以弥补信息不足和上下信息不对称，以及地方和行业主管部门的各自为政。而这一点，早在建国前夕，中国共产党就开始了权力的集中。

1948年9月中央政治局扩大会议通过的《中央关于各中央局、分局、军区、军委及前委向中央请示报告制度的决议》对经济有面即规定：

（1）全国各解放区通用的经济、财政、金融、贸易政策的制定。

（2）各大解放区之间的财政调剂，货币贸易关系的调整，纸币的发行，白银、白洋等硬币的用途和分配。

（3）对外贸易（包括对外国和对国民党统治区在内）的方针及统一管理。

（4）全国性工矿企业的兴办。

（5）全区脱离生产人员的数量与人口数量的比例，全年财政预算及供给标准的提高或降低。

（6）货币发行计划（包括发行数量，用途分配和准备情形）。

（7）税收政策，农业税、工业税、商业税、盐税（包括食盐管理办法）及进口税的征收条例，对其他解放区货物往来的限制和管理办法。

（8）工资政策，公营企业的