中国历代行政区划的变迁-第15章
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控制较松的羁縻州既不分县，也无版籍。只知为某族某部所置。更有些羁縻府州仅有州名，甚至只登记在案而已。其中最生动的例子要算波斯都督府，这个都督府是唐代最边远的羁縻府。在唐高宗时，波斯国内乱，又遭大食国所侵，国王被杀，其子卑路斯奔长安求救兵，唐朝政府就授卑路斯以波斯都督的名义，派兵送其回国，因路程太远，送者只至西域为止，卑路斯也未回到波斯，而羁留于吐火罗国，尽管如此，波斯都督府却仍然列名于唐代的羁縻府州之中。
与唐代羁縻府州相似的是明代的羁縻都司卫所。都司卫所是明代自成一系的军事机构，又是政区的一种形式。在这些都司卫所的外围，明代还设立了一种控制较弱的羁縻性质的都司卫所，其中最主要的有以下几处：
奴尔干都司 所辖地面极宽，从西辽河、鸭绿江至外兴安岭以北，包括整个黑龙江流域。该都司治所即设在今俄罗斯境内的黑龙江河口，表明中国对该地区行使主权的著名的永宁寺碑就矗立在那里。明代后期，奴尔干都司实际上已不存在，但其所属之建州卫等羁縻卫所仍存。清代始祖努尔哈赤的祖先就曾任建州卫的官员。奴尔干都司在全盛时期曾领有384卫。
乌斯藏都司和朵甘都司 设置于西藏地区。西藏自元代以后正式进入中原王朝版图，明代兴起，朱元璋意识到要控制西藏必须因其俗尚，采用宗教方式进行化导。因此派遣使节前往西藏，广行招谕，又承认元代在西藏所封的官职，要这些官员到南京重新受职。于是乌思藏摄帝师亲到南京见朱元璋，明廷遂封其为炽盛佛宝国师，并在西藏设置乌斯藏和朵甘两个都指挥使司，将其纳入明王朝版图。表面上都司的设置是采用军事管理方式，实际上都司只是一种名义，骨子里还是利用宗教文化形式进行联络。所以历代皇帝不断加封西藏喇嘛教里不同流派的首领为国师、西天佛子等名号，以其故俗统治，使之转相化导以共尊明王朝。以此，终明之世，西藏地区一直十分安定，明代后期两个都司又都改为宣慰司。
哈密等羁縻卫 在陕西行都司以西，今甘肃、新疆、青海交界地区，明代前期又设有哈密、罕东、安定、曲先、阿端等羁縻卫。这一地区在唐代建有正式州县，后来历经吐蕃、西夏和元代的统治，成为各番族部落的生息地。明代军事实力不足以在此建立正式卫所，所以设羁縻卫予以管理，到明代后期，此诸卫尽失于吐鲁番。
附：宋代的军 上面说到许多类别的军管型政区，但竟没有一类是以“军”作为政区的通名的。宋代虽有以“军”为通名的政区，却反而是正式的统县政区。军的建制自唐代而来，本隶属于节度使，是军旅之号，而不是行政区划的名称。
唐初的制度，军事区域与行政区域分开，在边境建立节度使—军—守捉三个层次的军事单位，每个层次都有其驻地和管辖范围，但不成为行政区划。唐后期，节度使辖区演变成为最高层政区——方镇（道）。五代时期，军事活动频繁，诸军开始与州并列，分疆而治，军旅之号渐成政区之名。
宋代以后，从边境到内地都设有以军为通名的行政区划，与府、州、监同为统县的一级行政区划。但军的地位较低，相当于下等州，即所谓“同下州”。本来军设在边境是防御的需要，置于内地是为绥靖的目的。若某地原由县所辖，一旦地方不靖，就可能设军严以治理，从而成为统县政区。军也可能升为州，但不意味着治安职能的丧失，而是表明从准州级单位提升为正式的州级单位。州有时也可废为军，这也并不说明其军事地位的增强，而只是说明政治地位的降低。
所以到宋代，军的称号变成只是政区地位的表征。军的地位虽低于州，但却高于监。例如荆湖南路的桂阳监是因采矿业而设，到南宋时就改为军，这只是表明桂阳地位的提高，并非因为采矿业的停顿。从五代置军的例子来看，县、镇、渡口、州、监都可以置军，或升或降，没有明显的规律。至于军和军额的不同，前面已经说过，此处不再赘述。
第六节 军事因素对行政区划的影响
在政治因素之外，军事因素也对政区的分划起着不可忽视的作用。一则因为军事行动直接与政治目的相关，二则由于国防治安方面的特殊需要。在军事因素的作用下，政区的幅员、形状、边界等方面都有特殊的表现。我们在前面各章中已经提到如秦代边县与边郡的密集，汉代边郡的横向布置，北宋安抚司路幅员较小，数目较多等现象。这里再举两个例子说明军事行动和军事征服以后，政区的划分往往与军事行动过程和军事区域密切相关。
（1）宋代荆湖北路的区划
今天湖南省包括湘、资、沅、澧四水流域，但在宋代，湖南只有湘、资两水的范围，澧水和沅水流域却属荆湖北路所有，因此湖北向南伸出一块舌状地区，插入荆湖南路与夔州路之间，直至与广西为邻（参见图6）。这种状态的产生就是军事行动的直接后果。
湘西地区虽然在唐代已置州县，但统治并不深入，许多地方处于羁縻状态。宋代熙宁年间在北方对外用兵，在南方也派兵深入湘西的南北江蛮地区，打算将其改造为正式政区。负责这次行动的是后来位居宰辅的章惇，他以荆湖北路为基地，溯沅江而上，用“三路兵平懿、洽、鼎三州”，于是湘西正式入宋版图，逐步改造为辰、沅、靖三州，归荆湖北路所领，因此遂出现了宋代湖北领有洞庭湖以南地区的现象。
这样一来，荆湖北路的形状显得很不规整，所以南宋绍兴元年（公元1131年）一度将荆湖南北路改为东西路，不过仅只一年，又恢复南北路原状。元代大致沿袭宋代成规，湖广行省属下的湖南道宣慰司亦不领辖沅、澧流域。直到清代湖广分为湖北、湖南两省时，湘西地区才归湖南所属。
（2）元代初期的行省区划
在第五章中已经提到元初行省的区划是战时临时体制的反映，也是军事征服过程的直接产物，现在我们稍微详细点来分析一下行省和军事行动的关系。
蒙古中统元年（公元1260年），立陕西四川行中书省，辖今陕西、四川以及甘肃部分地。这个幅员辽阔，跨越秦岭南北的大行省正是由于从北向南和自东至西的军事征服过程所造成。缩小点范围讲，今陕西秦岭南北地区是在同一次军事行动中被占领的。公元1230年末，成吉思汗幼子拖雷率军侵入金朝的陕西，第二年越秦岭，入宋境，逾大散关，破凤州，屠洋州，围兴元（今汉中市）；分兵西进，入沔州，沿嘉陵江而南，至西水县（今四川阆中西）而还，主力留兴元、洋州间。于是关中和汉中同时入蒙古军队之手。这就是今天陕西领有秦岭南北之地的起因。
五年以后，蒙古军队以陕西为根据地又大举南下，入成都，旋弃去；又过五年（公元1241年），蒙古军队达海部汪世显再度入蜀，陷成都，随后占领四川其他地方。与首次入成都同时，蒙古军又从陕西西向，招降金朝之秦、巩诸州。所以后来建立行中书省之时就把陕西、四川组成秦蜀行省（即陕西四川行省）。
元初南方的湖广、江西、江淮、福建四行省的区划也是由于元军平宋的进军路线与时间先后来划定的。至元十一年（公元1274年）6月，元世祖下诏全面攻宋，以丞相伯颜为统帅，行中书省事。9月，伯颜从湖北襄阳出兵，大举南进。12月，元朝大军抵达汉口。第二年兵分三路：丞相伯颜率诸将直趋南宋首都临安（今杭州），左丞阿里海牙径直南下取湖南，蒙古万户宋都带等人行都元帅府取江西。
伯颜所率元军主力自至元十二年2月开始，次安庆府，下太平州、和州，入建康府（今南京）、宁国府（今宣城），宋江东路全部归元，随后又由建康下常州，降平江府（今苏州）。至元十三年正月入嘉兴府，军次皋亭山，于是宋室投降，元军入临安。2月，两浙路大部归元。后来的江淮行省即以此次军事行动所征服的淮南东、西路，江东路和两浙路设置。宋室投降后，部分大臣拥帝罡入海，伯颜于是又遣人往泉州策反蒲寿庚兄弟降元。至元十四年，宋福建路入元，以之置福建行省。
攻湖南的一路于至元十二年（公元1275年）3月败宋兵于荆江口，岳州（今岳阳）降元，接着，宋京湖制置使等以湖北首府江陵降元，并为元军招抚两湖。10月，元军攻湖南首府潭州（今长沙），翌年春，潭州破，湖南诸州闻风而降。随后元军越南岭入广西，陷首府静江府（今桂林），阿里海牙于是分兵取广西各地。第四年，广南西路全部“归附”。后来所建湖广行省即以宋荆湖南北路及广南西路组成，北从淮水之源南至海南岛，南北纵向长度1600公里以上。
攻江西的一路，在至元十二年11月军次隆兴府（今南昌），宋江西转运使降。行都元帅府檄谕江西诸府归附，江西路遂属于元。翌年6月，行都元帅府准备进军广东，但受宋兵阻挠而要求增援，在一度反复之后，第四年正月知循州刘兴以城降，随之又破梅州，至9月，广南东路诸州皆“内附”，江西广东一线战事结束。后来的江西行省即合并宋江西路和广东路而成，北从长江，南至海滨，呈一狭长形。
另外，早在公元1253年，忽必烈就从四川宜宾出发，分兵三路，越大渡河，以革囊渡金沙江破大理，平定云南。忽必烈称帝后，先封皇子忽哥赤为云南王，到至元十二年，即下诏攻宋的第二年，正式建云南行中书省。
所以到元代天下大定以后的至元十七年（公元1280年），全境共分为上述六个行省及中书省直辖的腹里七个部分。其时腹里的范围极广，包有淮水以北，山陕间黄河以东的广大地域。很显然，六个行省的区划完全是军事行动的直接后果（同时各行省的首府也是军事行动的指挥中心）。这种战时体制并不能适应和平时期的行政管理需要，所以过了一段时间以后，这个体制就逐步得到调整。
首先是四川行省从秦蜀行省中分离出来，这是至元二十三年（公元1286年）的事，四川在中国历史上首次作为单一的高层政区出现。但是这时的四川与宋代川陕四路的范围有所不同，汉中盆地由于与秦岭以北地区同时入于蒙古之手，所以已和陕西牢牢结合在一起，不再属于四川，以至于今。
其次是组建新省，至元二十八年（公元1291年），将中书省黄河以南地区及湖广行省与江淮行省的长江以北地区划为河南江北行省。而后江淮行省改名江浙行省，大德三年（公元1299年），罢福建行省入江浙行省。于是元初的六个行省到元代中期调整为七个行省。
另外，在东北又置辽阳行省，在西北又建甘肃行省，在外蒙古以北又建岭北行省，因此元代中期的行政区划体系是中书省和十个行中书省并有的格局，大致进入比较合理的阶段。
结语
以上各章从几个角度分析了2000年来行政区划变迁的历史过程，虽然限于篇幅不能有更详尽的叙述，但从中已可得出一些结论性的东西，那就是：
任何一种制度的出现，必有某种思想作指导，行政区划也不例外。思想有酝酿过程，制度也是逐渐形成的。从思想到行动到成为定制是一个漫长过程。思想可能发生错误，可能回潮反复，制度也可能反复变化，回光返照，汉晋两代封建同姓王侯就是典型的实例。
一般而言，新制度的创设与旧制度的改革总有一定的原因，或由于形势所迫，或由于人事需要，或出于其他种种用意。在当时未必人人清楚，到后世就更少有人知道。绝无利弊的制度不可能有，统治者只是权衡利弊大小而为之。汉初封建异姓虽为后世所批评，但在当时却是迫不得已的行动。元代行省区划也最为后世所诟病，但在当时也并非毫无道理。
中国古代的农业社会是一盘散沙，一家一户的自然经济有安定的要求，并无统一的愿望。地方割据无妨于小农经济，只要不发生天灾人祸就行，所以行政区划层级管理的最大功能就在于把分散的个体经济集中统一于中央政府。虽然因朝代递嬗，政区形式有所不同，但是这种因时而异的变化只是为了更好地发挥这一功能罢了。因此，尽管从表面上看，历代行政区划废置纷繁，分合不定，但无非皆就前代制度沿革损益，而无根本性质的变动。而且一切新体制的出现，都不是凭空创立，而必有一定的前身或渊源，然后渐渐成形，略具规模，再成定制。同样道理，任何形式政区的消失也都不突然，不会一下子化为乌有，而是要有过渡演变过程，消失之前必有后影，渐渐变质，转化为另一种形态。
更进一步而言，历代行政区划
