中国历代行政区划的变迁-第7章
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秦代总县数到底多少，《史记》未曾载明，估计在千数左右。西汉的县数猛增至1587个，一方面自然是汉武帝扩大疆域所增置，另一方面则因为大量侯国的分封。这些侯国绝大部分是由某县分出一乡之地或分出几百户的户口建立起来的，幅员非常之小，但是却具有与县同等的政治地位。在1587个县中，这样的侯国就有200多个。到了东汉，这些侯国全被省去，再加上因人口减少而省并大量的县，于是总县数就明显减少，但同时也说明这时县的幅员相对比西汉要大。
南北朝时期，县数的增长最不正常，完全是为了设官分职的需要，而把县的幅员不断缩减，以增设更多的县。例如南朝齐代的东平郡（今江苏淮安一带）领二县，一县为寿张，是“割山阳官渎以西三百户置”，另一县是淮安，乃“割直渎破釜以东淮阴镇下流杂一百户置”。县的幅员之小，于此可见一斑（以上寿张、山阳、淮安等均在今淮安一带）。
隋代由于矫枉过正，大量并省州县，所以县数明显减少，幅员也相对增大。唐代以后，南方开发程度加深，经济显著发展，不断有新县从老县分置出来。新旧唐书《地理志》对此颇有详细的记载，如：江西的玉山（今县），是“分常山（今浙江常山东）、须江（今浙江江山）置”。四川的蒙阳县是“分九陇（今四川彭县）、雒（今广汉）、什邡（今县）三县置”。被分割的老县幅员自然要缩减。唐代县数的大幅度增加，一方面是恢复了被隋代并省的部分县，另一方面是因疆域扩大所致，第三方面就是新县的析置。
宋代疆域比唐代大为缩小，燕云十六州（今山西、河北北部及北京市）失于辽，陇右西北地区归于西夏，云南一带独立为大理，越南北部成为安南国领土，县数自然显著减少。以元代版图之广袤，而只设1127县，令人感到难以理解。除了因长期战乱人口大量流失，因而并省大量的县这个比较明显的原因外，还有另一个比较隐蔽的缘故，那就是相当一部分的州，应当看成是县级政区，而不是统县政区。
宋代以前，州是统县政区，州治必须设在某个县城之内，这个县被称作附郭县。元代有许多州不设附郭县，因此州治周围就形成一个与属县相当的县级政区。
同时，元代又有许多州不领县，这些州其实也是县级政区。最后，江南地区由于户口较多，又有一批县升格为州，这些州也不辖县，从区划上来看，自然也是县级政区。明、清两代，所有的州都不设附郭县，清代的直隶厅也是这样，所以元明清三代，从纯粹的县数来看都偏低，从县级政区来看就属正常了。
虽然历代的县数有一定的波动，反映了县级政区幅员的变化，但从总的方面说来，县的数目与幅员变化是不大的，即使在南北朝时期，其变化也比郡、州两级政区小得多。这表明作为基层政区的县，其幅员大小是以行政管理的有效程度来确定的。不管什么朝代，都要维持正常的农业生产，才能保证王朝的长治久安。而县级政府正是直接“牧民”的基层组织，其劝课农桑和收租征赋的施政范围是不宜朝令夕改频繁变动的，否则将会影响国家职能的正常发挥。这就是县级政区的数目与幅员相对比较稳定的基本原因。
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注释：
①此数字为北周、陈朝和后梁三政权县数之和。其中唯 周县1124个为确数，陈县438个据《读史方舆纪要》，梁县28个，据《东晋南北朝舆地表》，仅供参考。
第三节 “千里之郡”的缩小倾向
（1）统县政区幅员变化的总趋势
从总的方面看来，号称“千里之郡”的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势是由种种原因造成的，其中以政治因素最为关键，目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。
县级政区的幅员因为较小，而且大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够大的幅员，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以画出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员，还可以从其所辖县数的多少来判别，辖县越多，一般说幅员越大，反之亦然。但是这并非绝对，在特殊情况下，也有辖县多而幅员并不大的。在下面的分析中，这两方面的标准都要用到。
秦代末年的郡级政区已近50个，而县的总数大约为1000个，平均每郡统县20个左右。汉代以后，郡的幅员明显比秦代为小。《汉书·地理志》说：“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”“开置”的意思就是将一部分成数郡，或二或三。如前述秦代内史（今陕西秦岭北至渭北高原一带）在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，号称三辅。又如从庐江郡（今江西、安徽淮南南部）分出豫章郡（今江西大部），从陇西郡（今甘肃南部）分出天水郡，从北地郡（今宁夏、甘肃东部）分出安定郡等等。秦的内史相当于今天的关中平原，面积不足陕西省的1/3，分成三辅以后，幅员就更小了。汉代为什么要把郡划小，史籍并未明言，但很显然其主要目的是为了削弱郡太守的权力，减少地方的分权。
统县政区幅员的变化总趋势，如果从具体面积的分析，很不容易讲清楚。这里首先用辖县数量的变化来作大体的表示，下面就是历代平均单位统县政区所辖县级政区数的变化表。
政区数朝代：西汉县级政区数：1587郡级政区数：103平均每郡所辖县数：15。4
政区数朝代：东汉县级政区数：1180郡级政区数：105平均每郡所辖县数：11。2
政区数朝代：三国县级政区数：1190郡级政区数：158平均每郡所辖县数：7。5
政区数朝代：西晋县级政区数：1232郡级政区数：172平均每郡所辖县数：7。2
政区数朝代：南北朝县级政区数：1590郡级政区数：628平均每郡所辖县数：2。5
政区数朝代：隋县级政区数：1253郡级政区数：190平均每郡所辖县数：6。6
政区数朝代：唐县级政区数：1573郡级政区数：328平均每郡所辖县数：4。8
政区数朝代：宋县级政区数：1234郡级政区数：351平均每郡所辖县数：3。5
政区数朝代：元县级政区数：1324郡级政区数：319平均每郡所辖县数：4。2
政区数朝代：明县级政区数：1427郡级政区数：179平均每郡所辖县数：3。0
政区数朝代：清县级政区数：1549郡级政区数：276平均每郡所辖县数：5。6
从上表可以看出统县政区的幅员呈现出一波三折的变化。秦代以后，统县政区幅员直线下降，至南北朝末年达到最低点；隋代再次回升，但未达到西晋水平；之后又再度减缩，至宋代达到第二个波谷；元代以后又回升，至明代达到新的波峰；清代又开始下降，但仍比唐代为高。下面我们根据这些基本数字，再结合具体的实例作进一步说明。
东汉的郡比西汉的郡个别幅员有些减缩。如西汉会稽郡范围包括今苏南、浙江和福建，过于辽阔，东汉则分成吴郡与会稽两郡。但从总的方面看来，两汉郡的幅员相去不远。西汉每郡平均统县在15个以上，其中包含很大水份，这些水份是由于许多小侯国的存在造成的。例如西汉琅邪郡领有51县，是汉代领县最多的郡，其幅员实际并不大，不过只相当于今天山东省东南一隅青岛、日照、诸城、海阳一带11—12个县市的范围而已，因为该郡51个属县当中，就有31个是幅员很小的侯国。
三国时期的总县数与东汉差不多，但郡国数增加了50％，的确表明郡国的幅员有很大幅度的下降，不过这种下降还带有经济开发日益深入的意义。尤其是东吴割据的东南地区，过去人口较少，经济不太发达，县的分布很稀，郡的幅员很大。汉末中原大乱，北方人口大量南来，政府又着意发展经济，以增强自身实力，相应也就增设许多新郡。如今江西地区，两汉都只设豫章一郡，到三国时已分为四郡。两晋时期郡国幅员与三国差别不大而略偏小。南北朝时期则主要是出于分官设职的需要，而把郡的幅员不断缩减，不全是以此来削弱郡太守的权力。
隋代虽大大扩展了郡的幅员，但仍不使其过大，比起西晋来仍略偏小。唐代更是有意减削统县政区——州的幅员。唐代设置正式政区的版图与汉代相去不远，而唐代州的总数竟是汉郡的三倍有余，说明平均唐代一个州的幅员只有汉郡的1/3。时人常称唐代的州为“十万户州”，其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼。据天宝元年（公元742年）户口最盛时候的记录，七万户以上的州仅得36个；只占当时总州数的1/9。甚至五万户以上的州也占不到1/5，大部分州都在两三万户以下，足见唐州之小。
不但如此，在削减州的幅员的同时，唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施。这些措施最重要的有两项：一是军民分治，刺史不像汉代郡太守那样掌有军权①；二是州县属员都要由中央吏部考察任命，不能由州刺史和县令自行招聘、辞退。宋代中央集权更加强化，州的地域更加缩小，有将近1/10的州只辖一县之地，完全不可能发生割据一方的现象，但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力，形成权轻易撼的弊病。
元代统县政区有路、府、州三级，路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大，但元代州的幅员却是不可遏止地向下滑坡。319个州当中，就有158个州没有属县，除了官员级别较高以外，这些州实际上等同于县。但从总的平均数来看，元代统县政区的幅员比宋代略有起色。
明代则是突变时期，主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例，在明代只设6个府，而在其前的宋代竟分布有20个州（或府、军），即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州。又如今广东地区，在明代只设八府和一直隶州，而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一带的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。
清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小，尤其因为直隶州数量比明代多得多，所以统县政区的平均幅员比明代小了许多，但仍比唐代州的幅员要大。
明代扩大统县政区幅员的做法，可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军队、财政都已收归中央，则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的统一王朝的统治，与统县政区相对较强的缉乱能力不无关系。秦代以来统一王朝延续时间比明代长的只有唐代（290年），但唐代后期存在藩镇割据现象，已算不得真正统一的王朝了。
统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围，这个范围的大小直接与地方分权的大小相关。尤其在实行二级制或虚三级制的朝代，中央政府更不希望统县政区的幅员过大，所以从秦到宋，政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期，发生割据的危险仍在于高层政区，对统县政区幅员大小的考虑，就着重于行政管理效率，而不是分权轻重的问题，这就是元明清三代的路府一级政区允许有较大幅员的缘故。
（2）确定郡级政区幅员的其他因素
郡级政区幅员的适当尺度是多少，郡为什么要逐渐划小，这样一些问题在自上而下的官方正式文献中没有留下任何记载。但是东晋人常璩〔qu渠〕所著的《华阳国志》却保留了一份极其可贵的由下而上要求分郡的奏疏，从中我们可以看到除去中央政府的政治目的以外的，其他种种划小郡境的原因。
东汉后期桓帝永兴二年（公元154年）的时候，巴郡太守但望给朝廷上疏，要求将巴郡一分为二，他陈述了必须分郡的理由，并提出了具体的分郡方案。虽然当时的执政者因循守旧，不同意实行分郡，但由于分郡的必要性一直存在，东汉王朝终于在38年后采纳了这一建议，但方案改为一分为三。但望的奏疏陈词恳切，理由充足，这里特将其要求分郡的原因作一解析。
分郡的根本理由是郡境过大，户口太多以及产业兴盛。该奏疏开头说：“谨按《巴郡图经》：境界南北四千，东西五千，周万余里。属县十四，盐铁五官，各有丞史。户四十六万四千七百八十，口百八十七万五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川东部，境域辽阔，至西汉中期才分出西南角置犍为郡，其后300年间郡境未曾变动，而户数和口数从西汉末年至此时已分别增加两倍和一倍半，属县增加三个，并且各县经济发达，盐铁五官俱全。为了行政管理的方便，这样的大郡自然应该划小。
