费城风云-第17章
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问题不在于有多少种方案，而在于提出和反对这些方案的理由。这里也只能略举几个例子。比方说，格里反对由全国议会选举行政官的原因，就是认为这会造成行政官和议员的相互勾结，讨价还价，狼狈为奸。议员答应投票选举某人当行政官，行政官则许诺给他们种种好处。古文诺。莫里斯也认为，如果让议会选举行政官，就会被暗中搞鬼的人、策划于密室的政客、各种派别和集团所把持。而且，行政官如果由全国议会选举，他就无法独立于立法部门，从议会这边发起的篡权和暴政，就会接踵而至。古文诺。莫里斯还说，设立行政官的一个伟大目标，就是控制议会，保护人民的利益不由大人物和暴发户组成的议会侵犯。威尔逊也持这种观点。他认为行政官如果由全国议会选举，届时他就会夹在议员的阴谋诡计和人民的普遍权利之间无法做人。所以他提出一个办法：抽签。由全国议会抽签产生不超过15位选举人，然后单独开会，立即选举，选出之前不准散会，免得他们暗中搞鬼！
这说明什么呢？说明他们对未来要掌握权力的人不放心。既对行政官不放心，也对议员不放心，而且更不放心。在他们看来，议会最值得信赖，也最要小心。因为议会作为立法部门，一旦施虐，比谁都恐怖。当然，议员也好，总统也好，之所以必须小心防范，就因为他们是官，他们有权。所以，制宪会议的这些争论、这些方案，千头万绪归根结底，就是一句话：防官如防贼。
二 防官如防贼
说起制宪会议的防官防权，那可真是煞费苦心。
比如全国行政官的任期，开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适，但不能连任。这样既可以防止议会愚妄，选举不称职的人物，又可以控制行政官，免得他老想和议会勾结，争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期，想干什么早就干成了。他主张3年改选一次，离任9年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古文诺。莫里斯在7月17日所说，这个规定，只会造成两个后果。一是不思进取，得过且过，做一天和尚撞一天锺，因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了，因为这个规定等于对行政官说：嗨，晒稻草要赶快，趁着太阳还在！老实说，我看到这段话时，忍不住要笑。这不是咱们很熟悉的“有权不用，过期作废”吗？看来全世界都一样。
于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚赞成，特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳4月反对，会议通过佐治亚代表豪斯通的提议，删去行政官“不得连任”的规定。
但这并不是最后结论。7月18日，路德。马丁要求再议行政官不得连任的问题，时间定在第二天。7月19日，伦道夫敦促会议讨论这一动议，恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说，如果行政官应该独立，就不应该把它置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举，又可以连任，他就无法制约议会，他对议会立法的复审权就树立不起来。相反，只要对议会虚情假意地讨好一番。一个不称职的人就会继续留任，称职的人就选不上来。因此，最好的办法是：行政官由议会选举，但不得连任。
这一动议没有被当天的会议所接受（仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成，其余8邦均反对）。7月24日，路德。马丁又把这个问题提出来，但遭到艾尔斯沃斯和鲁弗斯。金的反对。格里则说宁可让他任期10年、15年，甚至20年，也不能让他连任。于是路德。马丁放弃不得连任动议，主张任期10年。格里主张15年。鲁弗斯。金则说干脆20年好了，这不正是一个君主任期的一半吗？
鲁弗斯。金这话似乎是讽刺格里的，因为他说连续任期20年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的，因为汉密尔顿不但主张行政官终身制，而且在6月18日说，选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利，就是最好的君王。
对此，威尔逊总结说，所有这些困难，都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期，也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出，行政官不宜由议会选举，除非不许他连任。但当时他说大家已就此形成共识，则过于乐观。准确的判断是他在这一天（7月24日）得出的：行政官的选举势必成为巨大难题。
麦迪逊也早就看出了问题所在，而且见解高人一筹。7月17日，会议全票通过“行政官由全国议会选举”的决议，又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后，麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说，立法、行政、司法三权分立，是保护公民权利的基本要求；让这三者相互独立，则是三权确能分离的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选，依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢？因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手段讨好议员，结果弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样，如果行政官依赖议会，则会把议会弄得既是法律的制定者，又是法律的执行者；而行政权和立法权的联合，显然比司法权与立法权的联合更加危险。
7月19日，伦道夫和威尔逊发言以后，麦迪逊又重申了上述观点。接着他说，因此行政官的选举必须另有源泉，因为只要是由议会选举，即便加上不得连任的规定，也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举，则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难，则可由“选举人”的制度来克服。
制宪会议最后大体上采纳了这个方案，但要复杂得多。7月24日，制宪会议任命了一个由5人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中，全国行政官的称呼已改为总统，但产生办法仍是联邦议会选举，任期7年，不得连任。8月24日，制宪会议就此展开讨论，没有结果。8月31日，制宪会议接受谢尔曼的动议，设立每邦1人的11人委员会，处理被推迟讨论和尚未讨论的问题，委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯。金、康涅狄格谢尔曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古文诺。莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡乐尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温，主席是布瑞利。最后方案就是在这个11人委员会报告的基础上，经过3天的讨论在9月6日形成的。
麦迪逊《辨论：美国制宪会议记录》一书译者尹宣先生十分精确地把这个方案的形成过程称之为“负面排除法”。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍，请大家看看他们在这个问题上是何等的用心良苦。
首先被排除的是联邦议会选举。因为议会选举容易造成拉帮结派、营私舞弊，总统不能独立于国会。解决办法是不得连任，但不公平。而且，8月24日，代表们已经发现由议会选举其实不可操作。议会有两院，由哪一院来选？无论单由众议院，还是单由参议院，还是两院联合投票，都不能达成共识，只好放弃。
人民选举也有问题，最大的问题是人数太多，不好操作。另外代表们对人民是否熟悉情况是否有判断力也表示怀疑。可取的方案也就是“选举人”选举。但选举人也有两种产生办法：各邦议会选举和人民选举。制宪会议最后采取的方案是由各邦自己去决定。但为了防止官官相护搞政治交易，会议采纳了鲁弗斯。金和格里的提议，联邦议员和官员不得担任选举人。至于人数，则规定为该邦在联邦议会两院席位之和。比方说，第一届国会，弗吉尼亚有资格产生10名联邦众议员，2名参议员，该邦选举人就是12名。特拉华只能产生联邦众议员1名，参议员2名，该邦选举人就是3名。这样，全国的选举人加起来，和联邦议会两院议员的人数是一样的。操作起来，等于联邦议会选举，却又避免了议会选举的弊病，因为选举人和参众两院议员人数相等人员不同，而且选举人也没有议员的权力和利益。
但是，选举人就可靠吗？也靠不住。于是，为了防止选举人串通一气，排除首都作为选举地点，选举人在各邦集中选举。又为了防止选举人只顾本邦私利，规定他们必须投票选举两人，其中至少一人不在本邦居住。选举结果由联邦参议院议长当着参众两院的面拆封点票，得票最多而且超过半数的候选人就是当选总统。
那么，如果所有的人都不过半数怎么办？原来的方案，是由参议院从得票最多的5个人当中选出一个来，但遭到反对。大家说，整个方案比起以前来，是好多了，尤其是防止了腐败。但把最后的表决权交给参议院却不妥。这样，参议员就会对总统说，你当选，多亏了我们。古文诺。莫里斯解释说，之所以交给参议院，就是为了让说这种话的人少一点（参议院议员人数少）。如果交给众议院，或者两院联合投票，说这话的岂不是更多了？
问题是许多人都对参议院不放心。威廉森说，他宁可让得不到半数的人当选，也决不愿意让参议院来当裁判。这会为拉拢腐蚀和贵族政治奠定基础。威尔逊也说，这种安排有导致贵族之的倾向。立法、行政、司法，三权实际上已熔于一炉，都在参议院手里。如果再由参议院选举总统，总统就不再是人民的人，而是参议院的宠儿和◎◎。没有参议院的同意，他会连一个骑墙的人都无法任命。参议院则可以挟天子以令诸侯，压制众议院。他们将坐进选举教皇的密室，挖空心思，分散选票，把总统选举包揽在自己手里。因此，他决不同意用参议院最后选举为代价，来购买这个方案，也不同意让参议院在其中扮演任何角色。
此外，持反对意见的还有梅森、平克尼、伦道夫、拉特里奇、迪金森、克莱默等。这么多有影响的人不同意，方案当然不能成立。于是排除参议院，改由众议院选举。但众议院选举也有问题，因为在众议院，大邦的席位多。何况大邦的选举人本来就比小邦多，提名候选人的时候已经占了便宜。如果再让众议院投最后一票，全国行政官岂不是成了大邦的总统？这下好了，参议院不行，众议院不行，两院联合投票也不行，简直就是走投无路。
幸亏谢尔曼想出了一个办法：当选举人选不出总统时，由众议院选举，但实行参议院的投票方式，即每邦1票。这样，所有的弊病便都避免了，所有的腐败可能性也都在理论上被排除了。制宪代表们唯一没有想到的，是防止党派斗争和内部分裂。1800年总统选举，所有的选举人都按照党派意志投票，结果民主共和党候选人杰斐逊和联邦党人伯尔都得了73票（每个选举人可以投两票）。当时美国已有16个州，众议院按参议院表决方式选举，投票三十多次，次次八比八。后来还是汉密尔顿出来做联邦党人的工作，才使杰斐逊以多数胜出。不过汉密尔顿也因此和伯尔结怨，最后死于和伯尔的决斗，时年49岁。
这可真是防不胜防！但在当时，能够制定出这样一个方案，也真难为他们了。说句老实话，换了别人，还真不一定想得出来。
三 千头万绪
总统如何选举产生，只是行政官的问题之一；向主管问题，又只是制宪会议诸多难题中的一个。正如我们前面所说，事情难就难在既要授权，又要限政。而且，在我看来，制宪代表们对权力滥用的忧虑，要远远大于授权的兴趣。
首先要防范的是国会，因为国会掌握着立法权。6月16日，威尔逊说，专制主义来到人间，采取不同的方式。有时表现为行政专制，有时表现为军人专制，有时则表现为议会专制。理论和实践都证明，如果对立法权威不加限制，公民的自由权利就会丧失殆尽，国家也不会长治久安；而要对议会实施限制，单靠议员的道德和良心是不够的。唯一的办法，就是把它从内部分开，分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。威尔逊说，为了控制立法部门，你得把立法机构分解；为了控制行政部门，你得把它合一。因为一个人会比三个人负责得多，三个人就会彼此争雄，直到一个人主宰另外两个人为止。罗马三头执政时期，先是出了凯撒，后是出了奥古斯都，就是证明。
的确，防范国会的方法之一，就是对国会权力进行分割，实行两院制，并由参议院制约众议院。6月12日，伦道夫说，各邦议会出现的民主放肆，证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院的目的，就是要控制民主的第一院。6月26日，麦迪逊也说，一个国家的人民，在一个稳健的时刻，他们最希望得到�
